La soutenabilité des finances de l'EtatDernière mise à jour le 01/06/10
S’assurer du caractère soutenable des finances de l’État par le contrôle de ses engagements
Avec la LOLF, la direction du Budget est responsable de la mise en oeuvre des orientations du gouvernement en matière de pilotage des finances publiques. Elle a pour objectif l’efficacité et la soutenabilité de la dépense. Une responsabilité qu’elle partage désormais avec d’autres acteurs, notamment les responsables de programme, les directeurs des affaires financières et les secrétaires généraux des ministères. C’est pourquoi la direction a engagé en 2007 un cycle de rencontres avec ses partenaires métiers, les séminaires de la direction du Budget, qui permettent à tous d’échanger sur leurs pratiques et de proposer des améliorations. Le séminaire du 4 mai 2007 était consacré à la soutenabilité des finances de l’État, c’est-à-dire la capacité de celui-ci à conserver des marges de manœuvre budgétaires suffisantes pour honorer ses engagements. Les échanges ont fait apparaître des interrogations sur la notion de soutenabilité. Que recouvre-t-elle ? Comment se décline-t-elle aux niveaux opérationnels? Le séminaire a permis de dégager un consensus sur l’intérêt de mettre en place une programmation pluriannuelle des finances de l’État, de clarifier la responsabilité des acteurs et de renforcer les outils permettant d’évaluer les engagements financiers.
Les charges d’intérêts de la dette publique représentent 46,6 Md€ en 2006, soit à peine moins que le produit de l’impôt sur le revenu. Pour l’État, ces intérêts représentent le deuxième poste de dépenses après l’enseignement scolaire ; une dépense passive qui, ajoutée aux dépenses de personnels, réduit considérablement les marges de manœuvre de l’État pour le financement d’autres politiques publiques. Sous l’effet de ces dépenses inéluctables et incompressibles, la structure du budget de l’État devient de plus en plus rigide. Pour préserver à terme les marges de financement de l’État, la réduction de la dette est l’une de ses priorités. Celle-ci passe notamment par la maîtrise des engagements juridiques actuels qui pèseront demain sur les finances publiques. Ainsi, une fois les objectifs de moyen-long terme de finances publiques arrêtés, comment s’assurer de leur respect ? Comment éviter que des engagements qui excéderaient la capacité de financement actuelle et future de l’État ne soient pris en dehors du cadre de la discussion budgétaire ou, à tout le moins, en dehors de tout cadrage cohérent avec nos objectifs de finances publiques de moyen-long terme ?
Afin d’examiner avec ses partenaires les réponses possibles, la direction du Budget proposait de débattre de l’évolution des règles de la gouvernance budgétaire qui permettrait de concilier les engagements financiers de l’État avec la soutenabilité budgétaire, c’est-à-dire la capacité de l’État à honorer ultérieurement ses engagements sans réduire excessivement ses moyens financiers futurs.
Soutenabilité : une notion propre à la sphère publique
Les participants du séminaire ont tout d’abord souligné le besoin de clarifier la notion de soutenabilité budgétaire, laquelle s’apprécie par rapport à un objectif de finances publiques de moyen-long terme et à des évolutions économiques. Si cette notion semble appropriée au niveau de l’État, d’une mission ou d’un programme, il est en revanche apparu plus délicat d’appréhender la soutenabilité aux niveaux opérationnels comme les budgets opérationnels de programme (BOP) ou les unités opérationnelles (UO), c’est-à-dire au niveau le plus fin de la gestion. Dans les entreprises, le thème de la soutenabilité n’est pas au coeur des débats sur les engagements financiers : les investissements sont analysés au regard de leur rentabilité économique.
De même, la capacité de l’entreprise à rembourser ses dettes et à investir est appréciée en fonction de sa capacité à dégager du « cash ». L’État, même s’il n’ignore pas ces concepts de rentabilité, s’intéresse davantage à l’efficacité socio-économique de l’investissement (1) et à son mode de financement.
Partage et meilleure connaissance de la contrainte
Pour autant, avec la LOLF, la sphère publique dispose désormais de règles propres à faire apparaître les enjeux de soutenabilité. Le gestionnaire, dans le cadre des moyens annuels qui lui sont attribués, doit veiller à la soutenabilité de ses actes de gestion et des engagements juridiques qu’il souscrit, c’est-à-dire s’assurer que les engagements des années antérieures (couverture des dépenses obligatoires) sont financés en priorité et que les moyens nouveaux en termes d’engagement ne créeront pas une charge future en crédits de paiement disproportionnée par rapport aux moyens que l’État peut raisonnablement mobiliser au regard de ses contraintes budgétaires. Ces enjeux de soutenabilité ne sont aujourd’hui qu’imparfaitement déclinés aux niveaux opérationnels. Aussi est-il apparu souhaitable qu’ils soient mieux pris en compte dans le cadre du dialogue de gestion que le responsable de programme conduit avec ses gestionnaires déconcentrés responsables de BOP, au moment de la préparation de la programmation budgétaire initiale (PBI), puis au moment de la préparation des BOP, tout en s’assurant que les marges de manœuvre sont équitablement réparties. Par ailleurs, les participants ont souligné l’importance des outils d’information budgétaire pour organiser le dialogue de gestion entre le responsable de programme et ses responsables de BOP, pour que tous partagent en temps réel les mêmes informations et puissent disposer d’un suivi exhaustif des opérations, de la programmation initiale à l’exécution.
En attendant le déploiement complet du système d’information « Chorus » à l’horizon 2010, certains ministères, comme celui de la Culture, développent leurs propres outils de gestion.
Programmation budgétaire : des marges de progrès
Les nouveaux processus comptables doivent également contribuer à mieux suivre les engagements financiers de l’État. La comptabilité générale doit ainsi devenir un outil permettant d’éclairer les décisions budgétaires en retraçant notamment l’état exact de ses dettes (comme les charges à payer). La comptabilité budgétaire doit quant à elle permettre de retracer les engagements juridiques de l’État et d’évaluer le niveau de ses restes à payer. Dans une entreprise comme Peugeot, les analyses de gestion ne sont qu’une extraction de notions comptables. Tout acte de gestion et tout engagement de l’entreprise font l’objet d’un enregistrement comptable.
Le séminaire a également permis de constater les marges de progrès en matière de programmation budgétaire, les gestionnaires ne disposant pas aujourd’hui des outils adéquats. En particulier, les autorisations d’engagement (AE) ne suffisent pas à retracer de façon exhaustive les engagements de l’État. Par conséquent, la soutenabilité
d’une programmation budgétaire est difficile à apprécier. Par ailleurs, la mauvaise utilisation des AE conduit à la traduction souvent imparfaite des décisions ou actes de gestion en autorisations d’engagement et, par conséquent, à la difficulté à apprécier les engagements et les risques budgétaires. À ce titre, la nécessité de
disposer d’un référentiel clair et commun – aux acteurs, gestionnaires et politiques – d’utilisation des AE a été unanimement soulignée.
La pluriannualité au service de la soutenabilité
Au-delà des outils, un large consensus s’est dégagé pour considérer que la pluriannualité était indispensable à l’évaluation et au pilotage des engagements de l’État dans le temps et à l’appréciation de la soutenabilité budgétaire. Une programmation pluriannuelle qui porterait sur toutes les dépenses de l’État, qui déterminerait des plafonds de crédits sur plusieurs années, permettrait aux gestionnaires de disposer d’une visibilité sur leurs moyens d’inscrire leurs décisions dans un cadre cohérent avec les objectifs financiers de moyen terme du Gouvernement. Si la pluriannualité semble être un paramètre essentiel au respect d’une trajectoire vertueuse des finances publiques, son efficacité repose néanmoins sur sa déclinaison ; il est en effet nécessaire que l’ensemble des gestionnaires inscrivent effectivement leurs décisions dans un cadre pluriannuel. Il est enfin apparu souhaitable de préciser la responsabilité du gestionnaire vis-à-vis de celle du décideur politique, également à l’origine de décisions ayant un impact budgétaire. Bien que cette question n’ait pu être approfondie, les participants se sont accordés sur la nécessité d’engager des réformes de long terme structurantes pour recouvrer durablement des marges de manoeuvre. Une démarche qui a depuis lors été engagée par le Gouvernement, avec le lancement, cet été, de la révision générale des politiques publiques (RGPP).
(1) Soit un bilan coûts / avantages pour la collectivité incluant une valorisation d’éléments non strictement financiers.
