La programmation pluriannuelle des finances publiquesDernière mise à jour le 01/06/10
La loi de finances initiale pour 2009 s’accompagne pour la première fois d’une loi de programmation des finances publiques pour la période 2009-2012. Cette loi met en œuvre, pour la première fois, la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui a créé une nouvelle catégorie de loi appelée à définir « les orientations pluriannuelles des finances publiques ». Si cette nouvelle loi introduit un certain nombre d’innovations, elle permet aussi une maîtrise accrue des dépenses, tout en préservant la capacité de l’État de mobiliser des moyens en cas de crise, comme c’est le cas en 2009.
Le Parlement vient d’adopter la toute première loi de programmation des finances publiques portant sur la période 2009-2012 qui met en œuvre la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. En effet, la Constitution prévoit désormais que les lois de programmation des finances publiques définissent « les orientations pluriannuelles des finances publiques » et s’inscrivent dans « l’objectif d’équilibre des comptes publics ». La stratégie des finances publiques porte non seulement sur le champ de l’État, couvert par la loi de finances, et de la Sécurité sociale, couvert par la loi de financement de la Sécurité sociale, mais aussi sur les collectivités territoriales, l’assurance-chômage et les régimes complémentaires de retraite, soit près de 1 000 Md€ de dépense publique.
Auparavant, la programmation des comptes publics n’était établie que dans le cadre de nos engagements européens, dans le programme de stabilité de l’année. Elle sera désormais discutée puis votée par la représentation nationale et ne sera plus révisée chaque année.
Les 13 articles de la loi de programmation sont complétés d’un rapport annexé à l’article 3 qui détaille le contexte, les objectifs et les conditions de réalisation de la programmation, notamment des engagements forts en termes de maîtrise de la dépense et de gouvernance ainsi qu’une trajectoire des finances publiques prenant en compte les effets de la crise économique.
Trajectoire des comptes publics jusqu’en 2012
Le redressement des comptes publics passe par un effort de maîtrise de la dépense sans précédent. L’objectif est de diviser par deux le rythme de croissance de la dépense publique, qui a atteint 2,25 % entre 1997 et 2007, pour le limiter à 1 % environ en volume en moyenne annuelle. Cet effort est encore plus important pour les dépenses de l’État, dont l’augmentation est limitée, hors effet du plan de relance de l’économie, à l’inflation sur le périmètre de la norme élargie (constitué du budget général ainsi que des prélèvements sur recettes).
La faible croissance en 2008 et 2009 – de 0,2 % à 0,5 % en 2009 –, et l’impact du plan de relance de l’économie expliquent la dégradation du solde public nominal en 2009 à - 4,4 % du PIB, mais l’amélioration du solde structurel (hors effet de la conjoncture et hors effet du plan de relance) devrait être de 0,5 % dès 2009. À compter de 2010, le retour à une croissance de 2 % et le maintien des efforts en dépense devraient permettre une amélioration significative du solde, qui sera de - 1,5 % en 2012. L'objectif de moyen terme du Gouvernement en matière de finances publiques, à savoir un solde structurel proche de l'équilibre, reste inchangé et serait atteint en 2012, au terme de la période de la programmation pluriannuelle. La loi de programmation comprend également une trajectoire de dette qui tient compte des soldes estimatifs jusqu'en 2012.
De nouvelles règles de comportement
L’un des apports majeurs de la loi de programmation est d’accompagner la trajectoire des comptes publics de règles de comportement permettant de s’assurer que celle-ci sera respectée. Ainsi, chaque année, les éventuels surplus de recettes constatés par rapport au niveau fixé en loi de finances seront intégralement affectés au désendettement. Par ailleurs, la préservation de la trajectoire globale de recettes de l’État et de la Sécurité sociale constitue un objectif en tant que tel : les éventuelles mesures nouvelles en recettes seront subordonnées au respect de cette trajectoire.
La loi établit également des règles permettant d'encadrer le développement des dépenses fiscales et des niches sociales, avec la mise en place d’une règle de compensation systématique des nouvelles mesures. Ainsi, chaque année, le coût des nouvelles dépenses fiscales ou des nouvelles niches sociales doit être compensé par la réduction ou la suppression d’autres dépenses fiscales ou niches sociales.
La loi prévoit également que soit défini chaque année un objectif de coût des dépenses fiscales et des niches sociales, ainsi qu'un bilan des dispositifs créés, modifiés ou supprimés. Par ailleurs, toute nouvelle mesure devra désormais faire l’objet d’un rapport d’évaluation présenté au Parlement.
Enfin, la loi de programmation prévoit un rendez-vous annuel permettant la présentation au Parlement d’un bilan de sa mise en œuvre, au moment du débat d’orientation des finances publiques, en juin.
La programmation des dépenses
Le texte réaffirme la nécessité de maîtriser l’évolution de la dépense publique, en particulier l’évolution des dépenses de l’État -au maximum égale, sur la période 2009-2012, et hors impact du plan de relance de l’économie, à l’inflation-, mais également celle des concours de l’État aux collectivités territoriales, qui connaîtront, à partir de 2010, la même progression, et enfin, l’évolution des dépenses d’assurance maladie, l’objectif national des dépenses d’assurance-maladie (ONDAM) étant limité à 3,3 % en valeur chaque année sur la période.
Cette nouvelle loi est enfin le support à la programmation triennale détaillée des dépenses de l’État : l’article 6 fixe le plafond de dépense de chaque mission, en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, sur les années 2009, 2010 et 2011. Le rapport annexé détaille l’évolution des crédits de chaque mission et expose en particulier les réformes permettant d’assurer le respect du « zéro volume », dans un contexte où les dépenses héritées du passé (dépenses de pension et charges de la dette) et les prélèvements sur recettes à destination des collectivités territoriales et de l’Union européenne consomment la quasi-totalité des marges de manœuvre budgétaires.
Les crédits relevant du plan de relance ont été inscrits sur une mission dédiée, créée pour une durée de seulement deux ans. De sorte que le plan de relance ne remet pas en cause la programmation du budget triennal de l’État.
La loi détaille également le mode de fonctionnement du budget triennal et, en particulier, les conditions limitatives permettant de modifier les plafonds par mission adoptés dans le cadre de la loi de programmation. Elle pose le principe de plafonds impératifs en 2009 et 2010, susceptibles d'ajustement en 2011. Ainsi, pour le budget 2009, les plafonds de dépense établis au niveau des missions et la répartition par programme correspondent à ceux de la loi de finances pour 2009, et présentent un caractère impératif. Pour l'année 2010, les plafonds fixés par mission sont également considérés comme non révisables, sous réserve des modalités de prise en compte de l'évolution prévisionnelle des prix et des modalités d'abondement par la réserve de budgétisation (1). Pour 2011, en revanche, les crédits par mission pourront faire l'objet d'ajustements complémentaires, dans le respect du plafond global de dépense et de l'économie générale de la programmation.
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(1) Une réserve dite « de budgétisation », intégrée à la mission « Provisions », est en effet destinée à abonder exceptionnellement, et sous conditions, les plafonds des exercices 2010 et 2011.
Le projet de loi de programmation des finances publiques et les programmes de stabilité
Tous les membres de l’Union Européenne transmettent chaque année à Bruxelles un programme de stabilité (ou programme de convergence pour les États non membres de la zone Euro). Institués par le Pacte de stabilité et de croissance comme outil de la surveillance multilatérale des politiques économiques, ces programmes existent depuis 1999 et projettent l’état des finances publiques sur cinq ans. Désormais, avec le projet de loi de programmation des finances publiques, la stratégie de finances publiques n'est plus seulement établie par le pouvoir exécutif dans le cadre de nos engagements européens, mais elle est également discutée et votée par la représentation nationale.
