La justification au premier euroDernière mise à jour le 03/06/09
Outil essentiel d’information du Parlement
Avec la LOLF, les crédits du budget de l'État sont désormais examinés et votés au premier euro, ce qui a naturellement nécessité la mise en place d'une justification au premier euro (JPE) des crédits et des effectifs demandés pour permettre aux parlementaires de mieux appréhender le contenu des programmes au moment de l’examen du projet de loi de finances. La mise en place de la JPE a ainsi permis de mieux apprécier la sincérité des projets de loi de finances (PLF) grâce à une information précise, dans les projets annuels de performances (PAP), sur le contenu des crédits ; elle établit en effet un lien entre les crédits demandés au Parlement et les déterminants de la dépense, physiques (nombre d'usagers, volume d'activité, nombre d'ETP, superficie des bâtiments, etc.) ou financiers (déterminants d'une masse salariale, coûts unitaires de dispositifs d'intervention, etc.). Il est rendu compte, à l’issue de l’exécution, de la réalité constatée dans les rapports annuels de performances (RAP), de manière à faciliter les comparaisons avec les prévisions des PAP.
Aujourd’hui, la justification au premier euro (JPE) constitue un outil essentiel d’information du Parlement, tant du point de vue de la prévision que de l’exécution de la dépense. Elle a pour objet d’informer le Parlement sur l’utilisation prévisionnelle et effective des moyens budgétaires et humains : il s’agit ainsi d’expliciter et de justifier l’utilisation des crédits au premier euro, ainsi que, à l’issue de l’exercice, les écarts significatifs avec les prévisions de la loi de finances initiale (LFI). L’obligation de rendre compte avec précision de l’utilisation des crédits votés est, en particulier, la contrepartie de la conception très stricte du droit d’amendement parlementaire que les commissions des finances des deux assemblées font prévaloir (une mention explicite et précise de la destination des crédits et du gage est exigée dans tous les amendements parlementaires de transfert de crédits pour qu’ils soient déclarés recevables).
La JPE des rapports annuels de performances (RAP) doit observer une présentation similaire à celle retenue pour les projets annuels de performances (PAP), de manière à faciliter les comparaisons entre prévision et exécution.
Cet exercice de JPE, au sens large, intéresse l’ensemble des programmes (budget général, budgets annexes et comptes spéciaux dotés de crédits).
Pour chaque programme, les justifications à apporter se déclinent de la façon suivante :
Éléments transversaux au programme.
Dépenses hors personnel : cette rubrique explique les choix de gestion envisagés / opérés par le responsable de programme au cours de l’exercice, et rend compte, à l’issue de celui-ci, de :
- la mise en place et l’utilisation de la réserve de précaution et des ouvertures et annulations de crédits ;
- la fongibilité mise en œuvre, entre actions, entre titres, et en particulier la fongibilité asymétrique ;
- les dépenses affectées par des amendements parlementaires.
Dépenses de personnel : cette rubrique doit permettre, pour chaque programme, de comparer les composantes en emplois (répartition par catégorie et par action / activité ; entrées et sorties définitives ; transferts entres programmes du ministère) et en crédits (coûts moyens par catégorie d’emplois, mesures générales, mesures catégorielles, GVT, CAS pensions et prestations sociales) entre la LFI et les résultats de l’exécution.
Grands projets transversaux et crédits contractualisés : présentation des grands projets (informatique, immobilier…) avec des informations sur le respect des calendriers et les coûts.
Coûts synthétiques transversaux (coût par élève, par journée d’activité, par agent…) : prévisions et analyse générale des résultats et des écarts constatés par rapport à celles-ci.
Suivi des crédits de paiement (CP) associés à la consommation des autorisations d’engagement (AE).
Un échéancier AE / CP établi au niveau de chaque programme a été défini afin de mieux informer le Parlement sur la couverture des engagements par les crédits de paiement.
Il est complété par une analyse des résultats permettant de justifier les montants d’AE engagées et les montants de CP consommés à l’issue de l’exercice.
Justification par action des éléments de la dépense par nature.
Les cartouches introduits dans les PAP et les RAP, au niveau de chaque action, présentent par titre (hors titre 2) et catégorie les crédits (AE et CP) dont l’ouverture est proposée par le projet de loi de finances et, dans le cadre du projet de loi de règlement, les crédits (AE et CP) effectivement consommés.
Les fonds de concours et attributions de produits sont intégrés à la JPE, surtout lorsque leur montant représente une part significative des crédits. La JPE des fonds de concours et attributions de produits ne doit pas se limiter à la seule fourniture de la liste de leurs ouvertures. L’information doit être donnée, dans les PAP puis dans les RAP, sur les opérations envisagées et celles qui ont été effectivement réalisées grâce à ce mode de financement. Les conséquences tirées sur l’activité des éventuels écarts entre les prévisions de fonds de concours et attributions de produits et les rentrées réelles doivent être mentionnées.
La loi de finances initiale différant – du fait des amendements adoptés lors du débat parlementaire – des montants indiqués dans les PAP, il est indispensable, à titre liminaire, de rappeler dans les RAP l’explication des écarts entre la LFI et les montants du PLF indiqués dans la JPE du PAP.
Au-delà, des explications doivent être données, dans les RAP, sur les écarts entre les montants des autorisations d’engagement et des crédits de paiement inscrits dans les PAP et les montants des crédits effectivement consommés, s’agissant :
- des dépenses de fonctionnement (par exemple économies liées aux audits de modernisation, incidence des contrats pluriannuels et / ou d’objectifs, impact de la politique immobilière) ;
- des dépenses d’investissement (écarts de coût et de calendrier) ;
- et des dépenses d’intervention (mise en œuvre de nouveaux dispositifs et / ou abandon de dispositifs existants, refonte de dispositifs existants, effets-volume, effets-prix, rattachement de fonds de concours et attributions de produits).
De façon générale, tout écart significatif entre la prévision budgétaire et l’exécution constatée devra faire l’objet d’une explication claire et synthétique dans les RAP.
En particulier, les commissions des finances des deux assemblées ont souligné la nécessité de retracer et expliquer l’exécution des postes ou dispositifs mentionnés dans les exposés sommaires des amendements d’origine parlementaire votés dans le cadre du PLF. Ceci doit permettre à la représentation nationale de vérifier que l’intention exprimée par le législateur a bien été respectée ou, dans les cas où le gestionnaire a choisi de s’écarter de la volonté exprimée par le Parlement quant à la répartition des crédits au sein des actions, d’en comprendre les motifs.
