Comment est élaboré le budget de l’État ?Dernière mise à jour le 19/10/09
L'élaboration du budget dans le cadre renouvelé par la LOLF s'est modernisée et aboutit à la production de documents budgétaires profondément rénovés.
Comment le Gouvernement prépare-t-il son projet de budget ?
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La réforme de la procédure budgétaire mise en œuvre pour la préparation du budget 2006, premier budget sous le régime de la nouvelle loi organique, a été approfondie à l'occasion de l'élaboration des budgets 2007 et 2008. La réforme de la procédure tire les conséquences de la présentation et de la justification au premier euro des crédits pour centrer davantage le dialogue budgétaire sur les réformes structurelles. Elle intègre également les nouvelles modalités de présentation et de vote du budget en missions, programmes et actions, ainsi que les objectifs et indicateurs de performance qui y sont associés.
La présentation ci-après reprend les éléments généraux du calendrier afférent aux PLF 2006 et 2007 ; en effet le calendrier de la procédure d’élaboration du PLF 2008 a été affecté par la tenu des élections présidentielle et législatives.
Par ailleurs, la procédure d’élaboration du PLF 2009 sera modifiée afin de tenir compte de la révision générale des politiques publiques, d’une part, et de la mise en œuvre d’un budget pluriannuel sur la période 2009-2011, d’autre part.
La procédure comprend quatre phases budgétaires et une phase consacrée à la performance.
- Janvier : le cas échéant, à l'issue d'un séminaire gouvernemental fixant la stratégie budgétaire de l'ensemble des finances publiques, le Premier ministre envoie à chaque ministre une "lettre de cadrage", déterminant les orientations budgétaires de l'année suivante.
- Février-avril : le ministre chargé du budget étudie avec chaque ministre les réformes structurelles envisageables au sein de leurs administrations. En parallèle, la direction du budget examine, lors de conférences, les demandes de crédits et d'effectifs des ministères au regard du cadrage budgétaire d'ensemble. Un cycle de réunions à Matignon conclut cette phase d'économies structurelles afin de déterminer les principales réformes qui doivent être intégrées à la préparation du PLF.
- Avril : parallèlement à la discussion sur les crédits, des travaux sur la performance sont conduits entre la direction du budget et les ministères dans la perspective de communiquer au Parlement la liste des objectifs et des indicateurs de performance au moment du débat d'orientation budgétaire (DOB) et de préparer les projets annuels de performances (PAP).
- Mai : le ministre chargé du budget communique le résultat de l'instruction conjointe au Premier ministre qui organise une phase de restitution afin d'apprécier les propositions budgétaires. Par la suite, le Premier ministre adresse à chacun d'entre eux une "lettre-plafond" arrêtant le montant maximum des crédits et des emplois par mission ainsi que les principales réformes à mettre en œuvre.
- Juin-septembre : avec la direction du budget, les ministres répartissent les crédits entre les différents programmes d'une mission. En parallèle, les responsables de programme travaillent sur leur stratégie et les objectifs à atteindre. Après une importante phase de finalisation des documents budgétaires (notamment de préparation des projets annuels de performances et de justification au premier euro des crédits), le projet de budget est examiné par le Conseil d'État et est adopté en Conseil des ministres.
Le dépôt du projet de loi de finances sur le bureau de l'Assemblée nationale intervient au plus tard le premier mardi d'octobre.
Le projet de loi de finances est ensuite examiné et amendé le cas échéant par le Parlement (Assemblée nationale et Sénat), puis voté définitivement. La loi de finances est promulguée au plus tard à la fin décembre de l'année en cours, de façon à entrer en vigueur le 1er janvier.
La nouvelle procédure a permis de produire, dans le respect des délais fixés par la LOLF, des PLF sous un format enrichi et profondément rénové. La LOLF modifie sensiblement le contenu du projet de loi de finances et de ses annexes, avec des exigences accrues : plus de documents, une information plus complète et de meilleure qualité. La procédure a dû intégrer les nouvelles dispositions prévues par la LOLF en matière de performance, en particulier la réalisation de projets annuels de performances (PAP) précisant les objectifs poursuivis et les indicateurs associés.
Comment le Parlement examine-t-il le projet de budget ?
Le projet de loi de finances doit d'abord être discuté devant l'Assemblée nationale puis devant le Sénat. L'article 47 de la Constitution prévoit que le Parlement dispose d'un délai de 70 jours pour examiner et adopter le budget avant le 1er janvier de l'année à laquelle il s'applique. L’examen du projet de budget est l'occasion d'un dialogue approfondi entre le Gouvernement et le Parlement. Chaque année, la discussion du projet de loi de finances occupe l'essentiel du début de la session parlementaire, jusqu'à la fin du mois de décembre.
La LOLF renforce la démocratie dans le cadre du vote et du contrôle du budget.
Avec la LOLF, les modalités d'examen et de vote des crédits changent en profondeur. Désormais, les crédits et la performance sont examinés et votés par mission et les parlementaires se prononcent sur l'intégralité des crédits au premier euro - et non plus sur les seules mesures nouvelles -. Les plafonds d'emplois répartis par ministère font l'objet d'un vote unique. Les recettes du budget de l'État font également l'objet d'un vote global et unique. Enfin, les évaluations de recettes et de charges de trésorerie qui, pour l'essentiel, retracent les opérations d'emprunt et d'amortissement de la dette, sont présentées dans un tableau de financement de l'État qui fait également l'objet d'un vote.
Le droit d'amendement a été accru avec la LOLF pour donner aux parlementaires la possibilité de modifier la répartition des crédits entre les programmes d'une même mission. Le Parlement peut également créer, modifier ou supprimer un programme. Ce droit d'amendement doit respecter les dispositions de l'article 40 de la Constitution : les parlementaires ne peuvent pas proposer des amendements se traduisant par la création ou l'aggravation du niveau global des dépenses au niveau des missions, ou par une diminution des ressources de l'État. De même, seul le Gouvernement a la faculté de créer une mission ou de redéployer des crédits entre des programmes de missions différentes.
Par ailleurs, la LOLF confère aux parlementaires un pouvoir de contrôle et d'évaluation élargi pour apprécier la performance des administrations. En particulier, dans le cadre de l'examen du projet de loi de règlement et des rapports annuels de performances (RAP), le Parlement compare les écarts entre la prévision budgétaire et son exécution effective, d'une part, entre les objectifs de performance et les résultats d'autre part. La loi de règlement devient un outil de contrôle et d'évaluation des politiques publiques mises en œuvre par l'État.
Enfin, les Commissions des finances des deux assemblées ont la charge de suivre et de contrôler l'exécution des lois de finances et de procéder à l'évaluation de toute question relative aux finances publiques. Pour mener à bien cette mission, les présidents, rapporteurs généraux et spéciaux des Commissions des finances disposent de pouvoirs élargis :
- droit d'accès à tout renseignement et document d'ordre financier et administratif ;
- droit d'auditionner toute personne. Les personnes sollicitées sont tenues de répondre et sont déliées du secret professionnel ;
- possibilité de demander à la Cour des comptes de mener des enquêtes ;
- pouvoir de saisine du juge administratif par le président de la Commission, en cas d'entrave dans le cadre d'une mission de contrôle ou d'évaluation.
Depuis l’entrée en vigueur de la LOLF, le Parlement a fait usage de ses nouvelles compétences, en procédant à la création de programmes ou à la réallocation de crédits au sein de certaines missions. Il a pris en compte la justification au premier euro et la performance dans les débats. Il a, pour la première fois, voté expressément un plafond des emplois rémunérés par l'État, décliné par ministère. Enfin, le vote du plafond d'endettement à moyen et long terme et du tableau de financement de l'État ont enrichi le débat sur la dette.
Afin de tirer pleinement parti des opportunités offertes par la LOLF, il faut désormais approfondir et généraliser ce renouvellement, qui améliore le dialogue entre le Parlement et le Gouvernement au bénéfice de la démocratie.
Dans cette optique, les ministres devront contribuer à placer davantage encore la performance au centre du débat budgétaire. En particulier, la communication générale n'a plus lieu de se référer aux moyens de chaque politique, mais aux objectifs fixés et aux résultats atteints. Les prochains budgets et l'examen des résultats atteints dans le cadre des rapports annuels de performances (RAP) annexés au projet de loi de règlement, constituent à cet égard des rendez-vous cruciaux.
