L’analyse de la « valeur » des projets d’investissementDernière mise à jour le 27/10/09
La maîtrise de la « soutenabilité » de la dépense passe par l’analyse de la « valeur » des projets d’investissement
Le développement croissant des nouvelles technologies a conduit les administrations à diversifier et multiplier les projets d’informatisation. La direction du Budget et la direction générale de la modernisation de l'Etat ont fait développer une méthode d’analyse et de remontée de la valeur des projets (MAREVA), contribuant à l’examen de la « soutenabilité » et à l’optimisation de la dépense. L’analyse multicritère des projets fait ainsi son entrée dans la procédure budgétaire…
L’évaluation des projets d’investissement est incontournable pour la maîtrise de la dépense...
La politique de maîtrise des dépenses du budget de l'Etat, exige, entres autres, l’évaluation a priori des projets d’investissement, avant de les engager. En effet, toute dépense est soit une dépense indispensable au fonctionnement « en l’état » des administrations, soit une dépense en vue d’obtenir une amélioration durable du service public ou en vue de réaliser sa mise à niveau. Les autres types de dépense (subventions, etc.) ne rentrent pas directement dans le cadre de cet exposé même si leur efficacité et leur efficience doivent aussi être garanties.
C’est la somme des deux types de dépense « projets » et « fonctionnement courant » qui permet d’assurer dans la durée l’activité, en préservant la qualité du service public et sa conformité aux engagements politiques. La dépense « projets », à caractère plus ponctuel, mérite d’être tout particulièrement justifiée car elle correspond à un surplus de dépense sur une période de temps limitée, mais présentant en général un pic, qui s’ajoute pour l’année concernée aux dépenses strictement nécessaires au fonctionnement courant.
En période de tension budgétaire, la question est alors posée d’arbitrer entre plusieurs projets d’investissement en cours ou à lancer, que ce soit au niveau du programme de politique publique, au niveau du ministère ou au niveau de l’État.
...qui dépend largement des choix faits en matière de projets, tout particulièrement dans le domaine de l’informatique.
Bien que dans le nouveau cadre budgétaire, la nomenclature matricielle n’identifie plus directement les dépenses informatiques, le souci de la direction du budget demeure d’apprécier globalement la « soutenabilité » des dépenses, notamment celles des projets pendant leur construction et après leur réalisation.
On comprend aisément que cette préoccupation concerne à la fois le présent et surtout le futur, car tout projet comporte son corpus d’engagements divers et variés, notamment de dépense à travers les marchés en cours mais pas seulement.
Or il existe, tout particulièrement pour l’informatisation, une relation forte de cause à effet entre les projets et les dépenses récurrentes ; c’est dire que les projets d’aujourd’hui participent au pilotage des coûts récurrents de demain.
Dans ces conditions, les départements informatiques ministériels doivent régulièrement faire la preuve, vis-à-vis de leurs donneurs d’ordre et des instances budgétaires, que toutes les applications et infrastructures en service sont utiles, qu’elles sont maintenues avec efficience, que les projets sont pertinents, convenablement dimensionnés, bien évalués dans toutes leurs conséquences et autant que possible rentables économiquement.
Il faut admettre que la rentabilité économique n’est souvent pas le seul critère déterminant ; d’autres contraintes peuvent exister comme la réglementation nationale ou européenne qui modifient l’offre de service ou impose des délais impératifs.
Ces quelques considérations éclairent le besoin d’un cadre partagé pour l’analyse multicritère des projets ministériels.
L’outil MAREVA facilite l’analyse des projets sous leurs différentes facettes...
Le moyen efficace pour documenter les décisions aux différents niveaux est de disposer d’une analyse multicritère de la « valeur » des projets, réalisée à l’aide d’une méthode formalisée et adaptée aux problématiques de l’État, largement partagée par les différents acteurs et réactualisée en tant que de besoin. C’est tout l’intérêt de la méthode MAREVA et de l’outil bureautique développé pour la supporter.
L’utilisation de cet outil, fondé sur un questionnement systématique, nécessite l’implication d’une part des DSI (directions des systèmes d'information) pour l’analyse des coûts et des risques techniques, d’autre part des donneurs d’ordres - les maîtrises d’ouvrage systèmes d’information - pour la mise en perspective des finalités, des priorités, des gains attendus et des contraintes et risques non techniques ; l’analyse d’un projet tirera sa crédibilité du consensus entre les responsables programmes concernés : financeur, réalisateur et bénéficiaire. Certains éléments de coût pourront être évalués avec le concours des contrôleurs de gestion ministériels.
Après plus de deux ans d’expérimentation de cette démarche dans les administrations de l’État et pour la première fois dans le cadre du PLF 2008, la direction du budget a présenté aux programmes des demandes d’information qui devraient permettre de mieux appréhender les projets les plus lourds ; ces informations sont directement issues de la démarche MAREVA.
Il faut reconnaître l’importance et le caractère innovant des évaluations faites par les services ministériels à cette occasion ; d’autre part, la direction de la modernisation a assuré la maintenance de l’outil et l’accompagnement des utilisateurs, en cohérence avec la montée en puissance du contrôle de gestion.
...et pourrait évoluer suivant plusieurs scenarii
La richesse des informations présentées par l’outil (rentabilité, nécessité, risques, gains,..) et l’engouement des utilisateurs ministériels conduisent à prédire le développement de son utilisation, notamment à des fins de « benchmarking ». Plusieurs pistes peuvent être évoquées sans que ce soit pour autant des orientations finalisées à ce stade.
En premier lieu, cette démarche pourrait être diffusée chez les opérateurs contrôlés par l'État en commençant par les plus importants.
En second lieu elle pourrait être systématisée pour les projets informatiques de la sphère sociale.
Si ces extensions sont engagées, il faudra dans certains cas revoir les questions concernant la partie qualitative de la valeur des projets, pour tenir compte des spécificités de service public. Néanmoins il sera probablement nécessaire de préserver un corps de questions communes, notamment s’agissant de la rentabilité.
Parallèlement, on pourrait imaginer aussi accompagner l'outil, en sus de la documentation d’utilisation, d' exemples d’analyses multicritères complètes, permettant à un utilisateur de produire des analyses plus complètes et de mieux dimensionner les postes de dépense comme les postes de gains.
De plus, une montée en compétence des planificateurs de projets informatiques, par exemple fondée sur l’apprentissage et la pratique de la méthode des points de fonctions, pourrait permettre d’améliorer la qualité des prévisions saisies dans l’outil.
Par ailleurs, les différentes analyses faites au fil des ans et dans les différentes administrations, pourraient permettre de constituer une base de connaissance unique, autorisant des comparaisons (avec les précautions habituelles), en vue de mettre à jour les métriques, de repérer les meilleures pratiques à partager. Une telle base de connaissance contribuerait à ne lancer que des projets réalistes, présentant de bonnes chances d’aboutir…
Quelle que soit la portée qui sera donnée ultérieurement à la démarche MAREVA, elle constitue d’ores et déjà un moyen pratique de documenter une décision d’investissement (dépense et gain budgétaire) et d’en suivre la réalisation à condition d’effectuer des mises à jour de l’analyse ; les mises à jour de l’analyse permettent de vérifier dans la durée la rentabilité économique, compte tenu de l’avancement réel et des inévitables modifications de contexte.
Ce type de méthode d’analyse contribue à la performance de la gestion des administrations publiques et devraient faciliter la tâche des services de planification, de contrôle et d’évaluation, notamment au niveau budgétaire.
L’historique en bref
- 2004 - La direction du budget exprime le besoin d’une méthodologie d’analyse
- 2005 - Développement de l’outil MAREVA et expérimentation sur les projets d’administration électronique
- 2006 - Expérimentation « pilotes » des ministères sur quelques projets métiers
- 2007 - Formation systématique des ministères et installation de la démarche dans la procédure budgétaire
Pour tout renseignement, contacter :
Jacques Thomas
Chargé de mission à la mission performance de l‘action publique
Direction du Budget
Télédoc 236
139 rue de Bercy
75572 Paris Cedex 12
Téléphone : 01 53 18 14 06
